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Plan d’Aménagement Local (PAL)

Forums et capsule (film)

La population de Fribourg a eu la chance de s’exprimer quant au développement de sa ville.
« Pensons Fribourg aujourd’hui pour mieux vivre demain », est une des phrases clef du film qui a été diffusé du 8 mai au 12 juillet 2014 dans une capsule déplacée à différents lieux de la ville.
Afin de partager les enjeux du Plan d’aménagement local et d’intégrer la population à la réflexion, le Service d’Urbanisme et d’Architecture a organisé six forums publics, du 14 mai au 3 juillet
2014.

Vidéo : Fribourg vue du ciel

Plan d'aménagement local (PAL)

Vue aérienne secteur des Grand-Places Vue aérienne secteur des Grand-Places, 2010

Pour une ville ou une commune, le Plan d'aménagement local (PAL) est une obligation légale, mais aussi et avant tout un outil de développement. C'est une carte assortie d'une boussole: il permet de voir où l'on se trouve, le but à atteindre et la direction pour y parvenir.
 
Abstrait au premier abord, le PAL chapeaute les plans directeurs qui sont, eux, très concrets: ils déterminent secteur par secteur, la manière dont la ville va évoluer, comment elle envisage son avenir. Il contient aussi les plans de zone et le règlement. Le PAL est donc un instrument qui concerne directement tous les habitants.
 
La Loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) de 1979 stipule que "pour celles de leurs tâches dont l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d’aménagement en veillant à les faire concorder".
 

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sitecof.ch : Plan des zones (PAZ), Plan du site, Plan du dosage des fonctions, Plan d'attribution des degrés de sensibilité au bruit.

 

Révision du PAL

Le PAL doit être régulièrement adapté à l’évolution de la société et aux changements que cela implique. La population augmente, et avec elle la circulation automobile, les besoins en logements, écoles, transports publics et autres infrastructures.

L'esprit du temps se modifie aussi. Si l'attention aux espaces publics ou à la ville historique marque déjà le PAL actuel de la ville de Fribourg, ces notions ont changé de poids au fil des ans. D'autres préoccupations apparaissent. Depuis quelques années, les thèmes tels que la nature en ville, la qualité de la vie ou la biodiversité ont pris de l'importance. Des expériences de zones piétonnières dans de nombreux centres urbains fournissent de leurs côtés de précieuses indications pour le futur. Le tout doit être envisagé sans porter préjudice au développement économique.

Le Plan d’aménagement local (PAL) en vigueur de la Ville de Fribourg date de 1992. Le dossier directeur qui a été élaboré au début des années 80 se base sur des objectifs formulés dès 1977. Il a été complété au fil des années par une série de planifications annexes. Instrument légal de plus de 15 ans, le PAL actuel est désormais obsolète et ne répond plus aux enjeux actuels et futurs de la Ville. De plus, la révision de la loi cantonale (LAteC) en 2010 et l’élaboration du plan d’aménagement régional (projet d’agglomération) accentuent l’obligation d’une révision générale.

Les réflexions sur le PAL ont fait l’objet de différentes étapes :
 

1. Programme de révision

a.    Etablir le diagnostic du PAL actuel (2004 – 2008) Programme de révision

La révision du PAL a nécessité, avant toute autre démarche, un travail préliminaire de fond qui a été engagé dès 2004 et s’est poursuivi jusqu’en 2008. Cette phase préparatoire de diagnostic et d’analyse a produit un document appelé Programme de révision qui a fait l’objet d’une large consultation publique au tournant des années 2007 et 2008. Ce document fait la synthèse des différents travaux préparatoires et présente les objectifs de la révision générale du PAL. Ces documents ont été soumis au SeCA et aux communes voisines.

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  • Révision général du PAL : Travaux préliminaires, état des lieux, 26 septembre 2005

    PDF (132 kb)
  • Révision du PAL : Objectifs. 11 septembre 2007

    PDF (69 kb)
  • Révision général du PAL : Programme de révision 8 mai 2008

    PDF (104 kb)

 

b.    Procéder à la consultation de la population (2008 – 2010)

La seconde étape a consisté à lancer un processus de consultation de la population. Trois séquences complémentaires ont été engagées en 2008, 2009 et 2010, à savoir :
- La  diffusion d’un Jeu  de l’oie dans le but  d’informer la  population  sur le processus de la révision
  du PAL ;
- La rédaction d’un article paru en 2 langues, dans le « 1700 », résumant les objectifs de la révision ;
- L’Enquête auprès de la population réalisée par la Haute Ecole de Gestion (HEG). Cette démarche a notamment porté sur les sujets sensibles suivants : la nature en ville, la mobilité, les sites historiques, les infrastructures publiques et l’énergie.

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  • Révision général du PAL : Article du 1700 - Octobre 2008

    PDF (84 kb)
  • Enquête: plan d'aménagement local de la ville de Fribourg

    PDF (180 kb)

 

c.    Identifier les thèmes stratégiques à développer lors des phases ultérieures (2009 – 2012)

Sur la base du diagnostic issu des travaux préparatoires et des résultats de la consultation engagée auprès de la population, une troisième phase a été amorcée. Elle a consisté à engager un processus d’exploration et d’identification des thèmes stratégiques déterminant pour le développement futur de la Ville, en termes d’urbanisation, de mobilité et de biodiversité, afin de mieux orienter les études à venir.

Cette phase, essentielle à la mise en exergue des enjeux posés par le futur PAL, a nécessité le lancement d’études spécifiques par des bureaux spécialisés. Ces études ont notamment porté sur les sujets ou thèmes suivants :
-    Planification et gestion des forêts du territoire communal, en particulier des forêts urbaines 
-    Mise en exergue des orientations stratégiques liées aux énergies
-    Analyse thématique et sectorielle de la ville historique dans la perspective de sa requalification
-    Identification d’orientations stratégiques portant sur la nature en Ville
-    Elaboration de directives pour des sites stratégiques en vue de produire des plans directeurs ou
     des plans d’aménagement de détail (PAD).

Cette phase est à l’origine de l’élaboration des documents suivants:
-    Plan de gestion des forêts
-    Plan directeur des énergies
-    Audit sur la nature en ville
-    Plan directeur de la Ville historique
-    Plan d’aménagement de détail des Arsenaux.


d.    Développer les thématiques du projet d’agglomération à l’échelle de la Ville (2011-2012)

Parallèlement à cette réflexion ciblée sur des thématiques propres à la Ville, un travail d’investigation régional a été engagé par l’Agglomération sous la forme d’un MEP (Mandat d’Etudes Parallèles), dans le but d’élaborer le Projet d’agglomération de 2ème génération (période 2009-2010). Sur la base du projet d’agglomération validé par les instances compétentes, il a alors été possible, dès l’année 2012, d’engager avec les mandataires du projet d’agglomération une réflexion plus fine sur les relations à établir entre le territoire communal de la Ville et ce nouveau projet régional. Le projet d’agglomération de 2ème génération peut être consulté à l’adresse internet suivante : http://www.agglo-fr.ch/


e.    Elaborer la vision directrice (2012)

L’année 2012 a été consacrée essentiellement à la mise en relation du Projet d’agglomération  avec les enjeux territoriaux et urbains propres à la ville ainsi qu’à l’élaboration du cahier des charges relatif aux phases restantes de la révision. Ce travail de clarification a été nécessaire pour définir et rédiger le cahier des charges à confier aux mandataires spécialisés concernés par la phase « conception directrice » en termes de contenu et de compétences à rassembler. De plus, une première esquisse du cadre stratégique a été initiée.
Il s’agit d’une phase préparatoire qui a essentiellement eu pour but de définir les thèmes principaux de la conception directrice de la Ville sur la base des grands principes définis dans le cadre du projet d’agglomération. Cette phase a également permis une réflexion de fond destinée au lancement des études relatives aux projets d’importance pour la Ville comme la place de la gare par exemple.
 

2. Présentation de la démarche de travail liée à la planification directrice

Il convient de mentionner que le projet d’agglomération 2ème génération, remis fin 2011 à la Confédération pour évaluation, vaut comme Plan directeur régional. Ce projet est en effet essentiel et déterminant pour le développement stratégique de la ville, dont il confirme et précise le rôle et la fonction par rapport aux communes voisines.


Il s’agit donc désormais, sur la base des démarches et des études engagées jusqu’à ce jour et à la connaissance du projet d’agglomération, d’engager les réflexions stratégiques liées à la dernière phase de la révision du PAL. L’objectif à atteindre consiste à remettre le dossier aux services cantonaux avant le 31 décembre 2014, ce qui permettra ensuite de lancer la procédure de consultation.


a.    Démarche adoptée par le Conseil communal pour conduire la révision

Un des enjeux majeurs de la révision du Plan d’aménagement est d’orienter et de gérer le développement urbain de la Ville de Fribourg au moyen des instruments opposables aux tiers (Plan d’affectation des zones, RCU…), mais également et surtout par l’élaboration d’une vision stratégique développée pour l’ensemble du territoire.

Pour atteindre ces objectifs, deux phases de travail complémentaires ont été prévues:

- la première étape traite de la conception directrice communale, volet A stratégique (2013-2014),

- la seconde partie porte sur le plan d’aménagement local, volet B formalisation (2013-2014) (dossier directeur – art. 38 et 39 de la LATec, plan d’affectation des zones, réglementation y afférente et les plans d’aménagement de détail).

Il a été admis de consolider le lien entre les deux volets par un chevauchement de ceux-ci pendant une période. De façon concrète, la cohérence entre le volet A stratégique et le volet B formalisation se fera par une superposition des mandats dans le temps, sachant que des mandataires distincts seront sollicités pour chaque volet (annexe 2).

Parallèlement à ces deux volets, des études particulières seront engagées sur des projets associés à des sites sensibles ou stratégiques : les projets fédérateurs. Ces démarches complémentaires sont nécessaires afin d’alimenter la réflexion globale. Des études portant sur des thématiques spécifiques (énergie, développement durable et stationnement) devront également être lancées dans le but de compléter le dossier.


b.    Volet A : conception directrice communale (2013-2014)

Après avoir informé et consulté la population en 2009, procédé à une enquête en 2010, développé et validé avec les autres communes concernées le projet d’agglomération en 2011-2012, le Conseil communal a décidé de démarrer concrètement la conception directrice en collaborant avec les mandataires du projet d’agglomération de 2ème génération. Il a ainsi confié les prestations portant sur le volet A stratégique aux bureaux suivants :

Dans cette phase, le travail réalisé à l’échelle de l’agglomération a été approfondi afin de proposer une vision stratégique à l’échelle locale pour les 20 prochaines années. L’enjeu à consister à définir la ville de demain. Cette vision stratégique se développe selon 3 axes :

•    L’élaboration du projet territorial et des volets thématiques : urbanisation, mobilité et paysage
•    L’identification de projets fédérateurs
•    La rédaction d’un rapport permettant l’établissement du plan d’aménagement local (dossier directeur,
     PAZ, RCU, plan des circulations…).

Le document issu de la conception directrice, le rapport stratégique, a été livré par les mandataires le 6 mars 2014.
Ce document consistant et complexe dont la structure, les principes et les objectifs ont été validés par le Conseil communal lors des différentes présentations, a pour objectif, comme exposé ci-dessus, de forger l’ossature des développements futurs de la Ville.

Le Conseil communal a élaboré une stratégie et des moyens de communication et d’information adéquats pour le Conseil général, la population, l’Agglomération et les communes voisines, sans oublier les autres entités partenaires ou impliquées dans le développement de la Ville (CFF, TPF, autres).

Deux supports ont ainsi été développés :

•    Une brochure intitulée : PAL, Visions et objectifs 2014-2030, mars 2014

Elle synthétise et illustre l’ensemble des enjeux, principes et objectifs définis et décrits dans le Rapport stratégique du Volet A

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•   Une présentation audiovisuelle complétée de forums de discussions
     renseignant un public large sur le développement imaginé pour la Ville. Film
     et forums d’Avril à Juillet 2014

Pour des renseignements complémentaires à la brochure, le rapport du volet A peut être consulté ci-dessous. Document technique complexe, c’est une étude de base, un document non liant, sur lequel s’appuieront les travaux du volet B (dossier directeur, du plan d’affectation des zones et du règlement communal d’urbanisme)

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  • PAL Travaux préparatoires - Volet A - Rapport, version définitive (06.03.2014)

    PDF (22050 kb)
  • PAL Travaux préparatoires - Volet A - Annexe (06.03.2014)

    PDF (14035 kb)

 

c.    Volet B : formalisation plan d’aménagement local

La 2ème phase intitulée «Volet B» a également démarré au cours de l’automne 2013. Elle traite de la formalisation du plan d’aménagement local (PAL ; art. 38 ss, LATeC). Cette phase consistera à transposer la conception directrice du «Volet A» dans les documents suivants :

a.    le dossier directeur (constitué des plans directeurs et du programme d’équipement),
b.    le Plan d’affectation des zones (PAZ),
c.    la réglementation afférente au plan d’affectation des zones (RCU),
d.    les Plans d’aménagement de détail (PAD),
e.    le concept de stationnement.

L’élaboration de ce dossier a été confiée au bureau d’urbanisme Artefact à Fribourg, au terme d’une procédure régie par la législation sur les marchés publics. En guise d’information complémentaire, il est important de noter que ce bureau travaillera en partenariat avec les mandataires du Volet A afin d’éviter toute perte de substance entre la phase stratégique et celle de la formalisation.


d.    La Suite ?

La remise du Rapport stratégique (Volet A) par les 3 mandataires et sa validation par le Conseil communal marque le terme de la phase stratégique et permet désormais au bureau Artefact de disposer des bases nécessaires à la formalisation du PAL en vue de remettre le dossier aux différents Services de l’Etat, selon l’échéance imposée par la LATeC (31 décembre 2014). La phase de consultation pourra alors débuter (janvier 2015).
L’examen par les Services de l’Etat du matériel qui leur sera remis par la Ville, les éventuelles corrections qu’il s’agira ensuite d’opérer sur la base des différents préavis qui auront été formulés et enfin la mise à l’enquête publique ainsi que les séances de négociation et de conciliation qui s’ensuivront, permettent de penser que le nouveau PAL pourra entrer en force en 2018-2019.

Calendrier prévisionnel :

•    2015 - 2016 : examen préalable
•    2017: publication, mise à l’enquête publique, oppositions-conciliations
•    2018 - 2019: entrée en force, en fonction de l’issue des différentes procédures.
 

Nouveaux plans directeurs

Plan directeur de la ville historique

Place Notre-Dame Place Notre-Dame avec parvis de la cathédrale, lithographie couleur Auguste Deroy, vers 1850

Trois quartiers, deux documents, un plan 
 
La ville de Fribourg est à un tournant de son histoire. La construction du pont de la Poya, dont l'ouverture est prévue en 2014, va avoir des effets sur l'ensemble de ses quartiers, en termes d'urbanisation, de mobilité, de qualité de vie. Pour accompagner cette mutation, la ville est en train de se doter de plans directeurs sectoriels par quartiers. Ensemble, ils vont s'intégrer au nouveau Plan d'Aménagement Local (PAL) qui a fait l'objet d'un sondage auprès de la population en juin 2010. L'analyse des résultats a été communiquée dès octobre 2010. Le premier plan sectoriel concerne la ville historique et inclut les quartiers du Bourg, de l'Auge et de la Neuveville. Il a été mis en consultation du 3 septembre au 4 octobre 2010.

Revitaliser le centre

Le plan sectoriel de la ville historique cherche à mieux organiser l'espace public, les transports et le stationnement. Cette démarche est d'autant plus importante que l'ouverture du pont de la Poya s'accompagnera de la fermeture du pont de Zaehringen au trafic automobile privé. Par ailleurs, la mise en sens unique de l'avenue de la Gare entraîne une pression de trafic supplémentaire sur les quartiers de l'Auge et de la Neuveville, une situation qui exige aussi des aménagements.

Le plan définit une série de mesures qui permettront une revitalisation du centre et une mise en valeur de son patrimoine, tout en assurant un stationnement suffisant pour ses habitants et ses visiteurs.

Le plan et ses enjeux

Le "plan directeur partiel et sectoriel de la Ville historique", de son nom officiel, est composé de deux documents qui se complètent. L'un comporte les fiches et les plans. C'est le dossier sur lequel les autorités prendront position et qui aura force de loi une fois adopté. Le second document est un rapport explicatif. Il rappelle la pensée politique qui a conduit au plan actuel et en souligne les enjeux.

Constitué lui-même de deux études commandées par la ville, l'une sur le Bourg, l'autre sur l'Auge et la Neuveville, le rapport explicatif a en réalité précédé le plan proprement dit. Ces études, réalisées au plus près du terrain, ont fait appel aux services administratifs concernés, dont la commission des Biens culturels, ainsi qu'à Pro Fribourg dans le cas du Bourg. Elles ont nourri la réflexion qui a mené au plan directeur. Cette démarche de bas en haut s'est avérée extrêmement fertile et sera reconduite pour les plans directeurs des autres quartiers.

Mise en œuvre

Si le PAL peut être considéré comme un ensemble cohérent qui détermine et fédère les priorités de la ville, il n'est rien sans la mise en œuvre des plans directeurs qui le constituent. L'adoption d'un plan directeur est une forme de contrat entre les autorités et la population pour la réalisation effective des engagements pris. Il garantit aussi une continuité sur la durée. La mise en œuvre sera d'autant plus harmonieuse qu'elle aura été soigneusement préparée.

Bases légales

La Loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) de 1979 stipule que "pour celles de leurs tâches dont l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d’aménagement en veillant à les faire concorder". Pour ce faire, "les autorités chargées de l’aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches".
La LAT oblige les cantons à disposer d'un plan directeur révisable tous les dix ans. Les cantons ont la responsabilité de "régler la manière dont les communes" et les autres organisations concernées sont appelées à coopérer à l'élaboration des plans directeurs.
La loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LATeC) de 2008 reprend les termes de la LAT selon laquelle "l’aménagement du territoire communal incombe à la commune", en conformité avec le plan cantonal, voire les plans régionaux s'il y en a. De plus, "le plan d'aménagement local doit être examiné au moins tous les quinze ans et au besoin modifié". Le PAL actuel fut mis en application en 1992 sur la base d'objectifs datant de la fin des années 70.
 

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  • Plan directeur partiel et sectoriel de la Ville historique, quartiers du Bourg, de l'Auge et de la Neuveville : fiches et plans

    PDF (6802 kb)
  • Plan directeur partiel et sectoriel de la Ville historique, quartiers du Bourg, de l'Auge et de la Neuveville : Rapports

    PDF (10686 kb)

Agglomération

Le nouveau Projet d’agglomération -pour rappel le premier Projet a été refusé par la Confédération- a été élaboré dans le cadre d’une procédure de mandats d’études parallèles qui a permis de retenir quatre bureaux à l’issue d’une phase sélective.
 
Au terme de deux tours d’analyse, le Collège d’experts a sélectionné le bureau d’urbanisme zurichois-hollandais Güller & Güller. Le parti adopté se fonde sur le respect de ce qui existe et privilégie l'utilisation optimale du bâti, du non-bâti et des sites naturels, en l’état. Le lauréat propose ainsi un développement urbain compact centré sur trois axes complémentaires (l'axe urbain majeur, l'axe des sites stratégiques futurs et l’axe de la vie publique servant de modèle pour la méthode), ainsi que sur une qualité et une simplicité dans l'approche paysagère et une cohérence du concept mobilité. La pertinence de la proposition réside également dans une offre territoriale (le disponible) qui permettra d'accueillir des projets ultérieurement (densification par stades successifs).
 
A la suite de la recommandation du groupe d’experts pour le projet lauréat, le Comité d’agglomération a mandaté le bureau Güller & Güller pour l'élaboration du projet et du plan directeur d'agglomération.  La démarche de mandats d’études parallèles a permis d’identifier des invariants, points communs issus des différentes propositions. Ils constituent les fondements du projet que le bureau lauréat devra développer et approfondir. Les voici résumés :
 

  1. Consolidation et réaffirmation de l’identité de l'agglomération de Fribourg dans le réseau des villes suisses.
  2. Reconnaissance et mise en valeur des sites naturels et du bâti.
  3. Développement urbain à l’intérieur d’un périmètre compact.
  4. Constitution des espaces ouverts agricoles, naturels et de loisirs comme un élément fondamental du projet d'agglomération.
  5. Priorité accordée aux transports publics.
  6. La mobilité douce retenue comme élément structurant de l’agglomération.
  7. Prise en compte de la spécificité et de l’identité des différents quartiers de l’agglomération.
  8. Qualité des aménagements et réalisations qui contribue à une vie agréable et attractive.
  9. Organisation spatiale du développement des activités économiques. 
  10. Renforcement à la fois identitaire et économique du pôle de formation (Université et HES).
  11. Reconnaissance de l’axe urbain nord-sud, et des haltes actuelles et futures du RER comme sites stratégiques de développement; reconnaissance des collines de Bertigny et de Torry, la Sarine et ses affluents comme sites sensibles et paysagers.
  12. Nécessité pour ce projet ambitieux d’un engagement politique important et de l’établissement de priorités claires

 
Ces éléments garantiront la durabilité du projet de territoire et sa compatibilité avec les critères d'évaluation de l'Office fédéral du développement territorial (ARE), le but étant de le soumettre à la Confédération et de bénéficier de taux de subventionnement qui contribueront à réaliser les infrastructures de transports d'agglomération.